一元复始，万象更新――棉花市场走过了低迷黯淡的一年，迎来了崭新的2014年。在2014/2015棉季，国家将对棉农实施直补，首先以新疆作为直补试点，在全国其他地区暂不实施补贴――采用棉农直补试点方式取代棉花临时收储政策，这意味着国家对棉花价格“兜底”行为的终结，国内棉花价格将回归市场，市场价格将逐步取代此前“国家收储价、抛储价、市场价、进口价四重价格共同主宰市场”的局面。

    棉花临时收储这一持续了三个棉花年度的政策，或将完成自身的使命，退出历史的舞台。

    临危受命

    棉业临时收储政策托市“救火”

    2010棉花年度是棉花行业有史以来经历的最为复杂的一个年度，棉花出现了前所未有的行情。数据显示，2010年新棉收购伊始，价格便高开高走，中国棉花价格指数从9月1日的18002元/吨持续上涨到11月11日的31302元/吨，涨幅高达74%，创下了国内棉花价格有史以来的最高水平。

    “棉花大涨之后必有大跌，而且会跌得很惨，所以在棉花价格最高的情况下，相关部门及时研究出台临时收储政策，准备待棉花价格触底时托住市场。”中国棉花协会常务副会长兼秘书长高芳回忆说。果不其然，2011年3月份开始，棉花市场行情急转直下，中国棉花价格指数从3月10日的31228元/吨持续下跌到8月16日的19059元/吨，跌幅达到39%，这种跌势也是前所未有的，整个年度棉价经历了一个“过山车”式的行情。

    为了稳定棉花市场，2011年3月国家发改委、财政部、中华全国供销合作总社等八部门联合发布《2011年度棉花临时收储预案》，开始实行棉花临时收储制度。据中国棉花价格指数显示，自2011年9月8日棉花临时收储政策启动以来，棉花价格已改变了前期不断走低的趋势，呈现出微涨态势。

    “临时收储政策实施3年来，2011年中储棉以每吨19800元的价格收储了全国约40%的棉花产量，2012年、2013年收储价格均为每吨20400元，大幅高于国际市场的棉花价格，而且收储了全国几乎90%的棉花。目前，我国棉花的储备量已占到全球的50%左右。如果没有这个政策的支撑，棉花价格肯定会大幅下跌。有研究机构分析，中国棉花收储的三年间（2011―2013年度），国际棉花市场价格在110美分/磅（相当于人民币1.5万元/吨）左右，较前十年平均水平高30%。”高芳告诉记者，“国家面临压力出面收储，付出也是很巨大的。历史地看，应该客观评价临时收储政策，在保护棉农利益、稳定市场以及保障供给方面，确实起到了决定性作用。”

    国家棉花临时收储连续三个年度累计收储棉花超过1500万吨，确实起到了稳定国内棉花市场、保护棉农利益以及调动农民种植棉花的积极性等作用，可以说，棉花临时收储政策为棉农吃了一颗“定心丸”，为棉花产业撑起了保护伞。

    有利有弊

    临时收储政策未能尽善尽美

    凡事都有它的两面性，没有任何一项政策是完美无缺的。正如高芳所说：“在国际金融危机背景下实行的临时收储政策，其实是应急政策被迫机制化，短期政策被迫长效化了。”

    客观地讲，临时收储政策对保护我国棉花产业发挥了非常重要的作用。2011年由于棉花价格下降，植棉成本上升，棉农收益同比下降28.6％，若没有临时收储政策的支撑和单产的提升，收益还会下降更多。2012年，在临时收储政策的干预下，棉农收益增加，亩均现金收益增加141元。如果当时没有临时收储政策救市托底，并给予棉农稳定的市场预期，棉改粮、棉改果等现象可能会更加严重。

    然而，内外价差巨大、纺织企业成本居高、竞争力降低和订单的流失，再加上国家储备棉巨量库存的难以消化，基于棉花临时收储政策相关财政、市场压力的凸现，收储政策弊端尽显。

    高芳认为，“临时收储政策的确是一个好政策，但仍有它的局限性，不是一个适合连年实行、具有长效机制的政策。”她坦言，临时收储政策是在国际金融危机的大背景下，为应对国际市场棉价出现的大幅下跌出台的。当时出台这个政策时，也把它定位于只是一个短期的、应急的政策，为了解决国内棉花出现阶段性的供过于求，由国家出面托市，把纺织企业无力消耗的棉花收起来，暂时性地稳住市场。但是随着棉花临时收储量的连年上升，棉花交易似乎越来越显得单一，市场机制弱化。同时，临时收储政策也直接影响到了下游的纺织企业。由于国际国内棉花市场的较大差价，加上劳动力成本、人民币汇率等因素叠加，加大了国内棉纺织企业的生产成本，这就降低了我国棉纺织企业在国际市场上的竞争力。特别是很多中小棉纺织企业的日子更难过，有些甚至到了濒临倒闭的边缘。

    本为托市“救火”的棉花临时收储政策由于国际市场不景气连续施行，变得有些“常规化”。“国际金融危机持续时间之长、影响之深，这是谁也没有料想到的，但如果连年搞临时收储，一方面国家不可承受，另一方面市场机制也发挥不了作用。所以，实施了3年的临时收储政策已到调整的时候了。”高芳如是说。

    试点先行

    收储政策改为目标价格补贴

    1月19日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。文件提出，2014年，启动新疆棉花目标价格补贴试点，国内棉花价格或将回归市场。

    众所周知，我国棉花种植成本节节攀高，若全部采用进口，最后可能导致棉花产业沦为大豆产业的结局。高芳也肯定地告诉记者，“目前大豆的自给率不到20%，像棉花这种大宗农产品，从保护农民、稳定棉业、支撑纺织等各个角度来讲，棉花产业都必须要保证2/3以上的自给率。”

    为维系棉花种植，政府出台了棉花临时收储政策。但到底如何补贴棉农，则一直是政策的纠结之处。据高芳介绍，对棉花产业来说，还是要推行一个既不影响市场、又对产业各方面都有利的扶持政策，最好的就是研究棉农直补。

    “实际上，早在2007年，中国棉花协会就向国务院报送过《关于建立棉花产业发展长效机制的报告》，最有效、不影响市场运行的办法就给农民搞直补。目前，从这3年的收储政策来看，研究直补政策还是有它的必要性。”刚刚发布的中央1号文件已经明确，坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。2014年启动棉花目标价格补贴试点。

    站在国家角度和产业发展角度，我国三大棉区应该既保重点，又通盘考虑。当被问及棉农直补新疆试点后，内地范围将会实行何种棉花政策时，高芳回答说：“作为我国最大的棉花产区，重点扶持新疆棉区是必要的，但内地宜棉地区（盐碱滩涂只适合植棉）不应放手不管。考虑到自然灾害、区域稳定及农业发展规律等因素，应在重点保新疆棉区的前提下，坚持新疆、黄河、长江三大棉区协调发展的方针。

    “2014年，棉花纳入目标价格试点，一方面有利于保护农民，另一方面市场配置资源的机制又能够正常运行，对于棉花政策来说，这是一个巨大的突破。”高芳最后说道。

    可以肯定的是，棉花新政“试水”会对整个行业和市场都将产生较大的影响，棉纺企业和棉农都应该用积极的态度应对棉花新政带来的市场变化。