棉花作为一种大宗经济作物，其面积的增减、价格的高低、质量的优劣、秩序的好坏，对农民增收、农业发展、农村稳定和企业增效、政府增税都密切相关。 2001年，国务院下发了《关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》（国发［2001］27号），经过四年多的运作，取得了显著的成效，许多成功的经验值得总结，棉改在一定程度上促进了我国棉花产业的稳定健康发展，但在推进改革的过程中，也不可避免地出现了一些深层次的、共性的矛盾和问题亟待解决，这已经引起国家和有关部门的高度重视。最近，我会组织专人，专门走访了全国棉花第一县─江苏省射阳县的政府领导、有关部门、有关企业和部分棉农，就如何促进我国棉花产业健康发展问题进行了专题调研。 　　
　　一、成绩与经验 　
　　　1、流通活。随着涉棉企业的改革改制基本到位，彻底打破了过去供销社一统天下的垄断格局，各种所有制企业特别是大型纺织企业集团纷纷进入棉花初级市场，构建自己的收购、加工网络，供销社企业、纺织企业、私营企业三足鼎立的棉花流通新格局逐步形成，由于搞活了流通，有效地防止了“卖棉难”和“打白条”现象的发生。 　　
　　2、进度快。棉改以来，每年只要新棉收购期间老天帮助，各地的棉花上市量都是比较猛的，加上收购企业的扩大，收购入库的进度比棉改前加快，缩短了整个棉花收购时间。 　　
　　3、价格真。棉花购销价格直接由市场决定，增强了企业在市场经济中的生存能力，适应能力，竞争能力，有力地促进了企业的发展。 　　
　　4、管理实。各级政府在棉花流通管理方面的职能，由过去细无具细、一抓到底，转变为宏观调控，专抓重点。 　　
　　5、棉农喜。棉改使广大棉农受益匪浅，特别是“卖棉难”和“打白条”一去不复返了，足不出户即可交售棉花，还能卖出个好价钱，既方便，又实惠。 　　
　　6、协会好。“在推进棉花购销体制改革中，要特别重视发挥棉花协会协调各方的作用。”各级棉花协会在棉改中应运而生，发挥了在棉花流通各环节中的积极作用，做了一些政府办不好，企业办不到，棉农办不了的事，取得了许多成绩。 　　
　　二、矛盾与问题
　　1、年度生产波动大。1999年以来，棉花的购销价格主要由市场供求自发形成，国家不再作统一规定。1999年标准级皮棉收购价由放开前的700元/担跌到330元/担，2000年涨至580元/担，2001年又跌至350元/担。2002年棉花收购价格一路攀升，全年平均收购价515元/担。价格的跌宕起伏，直接导致棉花种植面积的周年性波动。就江苏而言，2001年棉花种植面积576万亩，比1999年增加183万亩，增长46.6%；2002年下降到467万亩，比2001年减少109万亩，降幅达18.9%；2003年又增加到554万亩。棉花生产出现了供求决定价格、价格决定来年种植的“周年波动”的现象，这不仅影响了棉农的植棉积极性，也给纺织业的健康发展带来消极影响。
　　2、流通秩序较混乱。棉花市场“一放就乱、一管就死”的矛盾依然困扰着各级政府和有关部门。过去是供销社独家经营，棉花购、加、销“死水一潭”；现在是收购渠道鱼龙混杂，加工企业雨后春笋，“村村机器响，处处轧花忙”的现象普遍存在。棉改后，多体制、多形式组合式的棉花流通体制渐渐成为市场的主体，收购职能被农民经纪人逐步取代，加工能力由各种所有制企业共同分享。在这种棉花流通环境下，客观上搞活了经营，方便了棉农，但是，掺杂使假、偷税漏税、违法经营、坑农害企等不良行为也时有发生，扰乱了棉花市场，破坏了有序竞争、良性循环的正常发展。
　　3、棉花质量难保证。在棉花收购中，等级“一脚蹬”、价格“一口清”的企业比比皆是，国家GB1103－1999《棉花 细绒棉》标准形同虚设，这是不争的事实。个别企业收购时不分等级，不分干潮，见花就收，甚至掺杂使假、以次充好。特别是小轧花屡禁不止、屡打不绝，其加工的棉花异性纤维多，短绒率高，回潮率大，降低了优质棉的使用价值，严重破坏了棉花资源和内在质量。
　　4、资金瓶颈制约重。过去棉花收购资金全部由国家政策性贷款提供，棉改以来，除新疆外，我国其他地区的棉花企业得到的农发行政策性贷款所占比例不大，而商业银行又没有足够的风险防范能力和信心进入棉花流通领域，从而使新发展的棉花购销企业资金无保障，迫使其在社会上盲乱集资筹款，有的甚至以高于银行利率4倍多的高息揽资，严重搅乱了金融市场和秩序。
　　三、对策与建议
　　1、生产方面
　　⑴全社会应当关心和重视棉花生产。棉花及其后道产品是最基本的生活资料之一，棉花产业的健康发展对国民经济的健康运行起着至关重要的作用。棉花生产是整个棉花产业链的基础，其产量和质量对棉花产业的发展影响巨大。为此，建议国家和相关部门要象重视粮食生产一样重视棉花生产，13亿人口“饱”的问题固然重要，但“温”的问题也不容忽视。
　　⑵建立棉花植棉基金对棉花生产实行财政补贴。可参照水稻植粮基金管理办法，对推行优质棉生产基地由省级政府建立良种棉补贴基金，实行棉花生产补贴，积极推进良种棉的稳健发展，同时，地方政府应加强对棉花生产周期性农业结构的调整力度，引导农民以丰养欠，稳定棉花生产，稳定棉花资源，稳定棉花市场。
　　⑶大力发展棉花专业合作组织。棉花是百分之百的商品化生产，棉花价格放开后，棉农对下一年的种植计划往往主要根据当年的市场价格决定，盲目性很大，从而导致棉花生产出现剧烈波动。为保护棉农利益，调动棉农植棉积极性，稳定棉花生产，应组建各级棉花协会并充分发挥其作用，倡导并推动棉纺企业与县、镇、村签订协议，通过建立自已的原料基地，满足自已的生产所需，实行真正的“订单农业”。
　　⑷进一步完善宏观调控机制。一是建立国家棉花市场预警机制。应由中国棉花协会承担，针对国内外棉花市场供求量，建立预警监测机制，及时引导棉花的生产和流通，有效避免棉价大起大落对棉花产业链各个环节的冲击，更好地促进我国棉花产业的健康有序发展。二是充分发挥国储棉的调控作用。通过抛售储备或增加吸储稳定价格，保护生产者、流通者和用棉企业多方利益。三是准确把握进口棉的调剂节奏，着力平抑市场，填补市场余缺，平衡市场供求矛盾，有效促进我国棉花生产的稳健运行。
　　2、流通方面
　　⑴取消棉花收购资格认定。棉花流通秩序的好坏，关键看收购秩序。《棉花收购加工与市场管理暂行办法》2001年实施以来，对稳定棉花流通秩序起到了积极的作用。从实践来看，我们认为有必要对资格认定制度进行再完善，因为要取得棉花收购资格必须同时具备六个方面条件。而实际操作中，收购企业收购入库的棉花，大部分是由农民经纪人走村串户完成的。不可否认，在搞活农产品流通方面，农民经纪人功不可没，收粮食、收药材、收蒜薹……，解决了农民“卖”难的问题，也深受广大农民欢迎。但唯有从事棉花收购的经纪人是没有名份的，民间称其为“小棉贩子”，因为他们不具备棉花收购资格，不能称作棉花经纪人。建议取消棉花收购资格认定制，改由县级工商行政管理部门备案制，以促进市场体系的健康发展和良性运行。
　　⑵下放棉花加工资格认定权。按规定，对棉花收购加工权资质的认定，其权限应在省一级，但实际上不管由哪一级来核定批准，管理的职责都在县一级，存在许多弊端。比如认定程序就难以谋合到位，缺乏可操作性，厂房建好了，机器设备安装调试好了，即使不予认定批准，也无法叫其拆房卖设备不让加工，造成的结果是无论有无资格都一起来切棉花加工这块“大蛋糕”。有资料显示，这几年，全国一拥而上的轧花厂多达12000家。对收购企业越权加工的问题，我们认为，尽管现有的加工能力已严重过剩，但目前还处于棉花市场放开初期，需要有一个整合的过程，有权部门每年要花很大的精力去查处无资格的收购加工企业，但很难从根本上解决问题。从某种意义上来说，法不责众，只能是以罚代管，以罚代法，一罚了之。因此，为了稳定棉花市场秩序，强化质量管理，实行公平竞争，减少税费流失，我们建议将棉花加工资格认定权限下放到县，由县发改委牵头，会同有关职能部门，按照先立项、后批准、再建设的程序，严格对照国家有关标准进行认定，符合条件的予以认定，不具备条件的坚决封死，再通过市场的优胜劣汰，有效制止棉花加工中重复建厂、粗制滥造、浪费资源等问题的发生。
　　⑶完善《棉花收购加工与市场管理暂行办法》。棉花流通体制改革以来，棉花已形成大流通的格局，一个区域一个政策不利于公平竞争，不利于棉花产业的健康发展。要制定全国统一的市场管理办法，一切要从方便棉农、搞活流通、促进增收的实际出发。
　　3、质量方面
　　⑴杜绝“异性纤维”。“异性纤维”混入，是棉花质量难以保证的致命伤。杜绝“异性纤维”混入涉及到棉花采摘、交售、储存、加工各个环节，但重点在收购加工企业。质检部门要按照《避免在棉花采摘、交售、加工过程中混入异性纤维的暂行规定》，加大对收购加工企业在棉花收购、加工过程中的督查。同时，建议地方政府应从服务农民、服务农村、服务农业的角度出发，教育和引导棉农在棉花采摘、交售过程中防止混入“异性纤维”利用新闻媒体加大宣传力度，减少或消除异纤混入现象。
　　⑵加大对小轧花机、小打包机的取缔、打击力度。小轧花车是人为损害棉花质量的又一罪魁祸首，既浪费了优质棉资源，又扰乱了正常的流通秩序。按照《棉花质量监督管理条例》的规定，有关部门应严格加大执法力度，从严从快查处，供电部门禁止对小轧花、小打包机供电，税务部门对“两小”的企业和个人加大查处力度，工商质监部门对其应勒令停产或采取强制措施进行取缔。
　　⑶应把棉花质量体制改革的重点放在切实保全和提高棉花质量上。目前推行的棉花质量体制改革，针对企业而言，主要是更换压力为400吨以上的大型打包机，加工出国际通行的227公斤重的棉包。我们认为，我国是棉花净进口国，现行的棉花包装规格完全适应纺织企业的要求，且棉花包装轻重的改变，无论是从理论上还是从实践上讲都不能提高棉花的内存质量，只是在外形上发生了变化，并加重了企业的投入负担，只为方便纤检部门的检验操作。我们建议，棉花质量体制改革应循序渐进，可以在我国棉花主要出口地新疆先行推进，直接与国际接轨；对其他棉区不必强制推进，也不要定时间表，以减少不必要的投资浪费，这也是顺应建设节约型社会的需要。
　　⑷维护国家质量标准的严肃性。要加大标准执行力度，确保国家标准得到有效执行。GB1103－1999《棉花　细绒棉》是现行棉花收购、加工、经营所必须遵守的标准，虽然此标准有待进一步完善，但收购时等级“一脚蹬”、价格“一口清”，公示价格只论籽棉，按供求关系决定质量，原码原重结算等等履禁不止。因此，维护棉花标准权威性已成当务之急。这也是我国从棉花大国向棉花强国嬗变的前提条件之一。
　　4、管理方面
　　⑴重视支持棉花协会工作。棉花流通体制改革后，全国主产棉省、市、县相继组建了棉花协会，发挥了应有的作用。各级政府应重视支持棉花协会的工作，在资格认证、质量体制改革、制定扶持政策、农发行贷款等方面，积极发挥协会的作用。各级棉花协会也应积极主动向党委、政府汇报工作，当好参谋，争取支持，共同促进棉花产业的健康发展。
　　⑵加大对棉花产业化龙头企业的政策性信贷支持力度。棉花是大宗农产品，就江苏省射阳县而言，正常年景每年棉花收购资金需求量都在10亿元左右，在短短二到三个月收购期内筹集这么多的收购资金决非易事，必须依靠政策性资金的支持，发挥国家农采资金的作用。建议农业发展银行在有效防范信贷风险的前提下，积极履行应尽职责，主动加强与企业的沟通，企业的信贷申请，经核准后应及时放贷。同时加大棉花产业龙头企业的流动资金支持力度，切实帮助规模企业解决收购资金不足的瓶颈问题。
　　⑶加强依法行政，善待企业。棉花加工企业的聚增，与执法部门的行政执法水平有很大关系，个别地区执法部门在执法上确存有“放水养鱼”的做法，无资格的加工企业越多，每年处罚的收入就越多。对有资质的企业缺少服务，只想到如何鸡蛋里拣骨头，找出问题好处罚。因此，建议各级审计部门加大对行政执法部门罚没收入的审计，不断提高其依法行政水平，为企业创造和谐的竞争环境，千万不能让国家的法律、法规成为部门谋利的工具。
　　⑷科学合理出台棉花收购指导价。近几年来，国家有关部门对棉花收购指导价采取了一些措施，如国家发改委的收储价、农发总行的最高限价措施等，但在实际棉花流通过程中，很难操作。我们建议，国家有关主管部门，或由中国棉花协会运作，本着科学、合理的原则，会同有关部门，依据国内外棉花价格指数，兼顾生产者、使用者、经营者各方利益，适时出台全国统一的或分棉区的标准级皮棉收购指导价。同时，为提高棉花质量，应充分运用价格杠杆作用，坚持优质优价的原则，适当拉大各等级棉之间的价格差率。（射阳县棉花提供）